Toegankelijke PDF’s

1 Samenvatting

De PDF is nog altijd het meest gebruikte formaat om documenten online te publiceren. Denk aan beleidsnota’s, jaarverslagen, aanvraagformulieren, facturen, contracten en algemene voorwaarden. Voor veel mensen met een beperking zijn die documenten onbruikbaar: een schermlezer leest ze niet of in de verkeerde volgorde voor, tabellen worden een brij van getallen, en afbeeldingen hebben geen beschrijving.

Dat is niet alleen een probleem van inclusie, maar ook van wetgeving. Nederlandse overheidsorganisaties zijn sinds 2018 verplicht hun digitale informatie, en dus ook hun PDF’s, toegankelijk te maken. Sinds 28 juni 2025 gelden via de European Accessibility Act ook voor veel bedrijven toegankelijkheidseisen.

Deze whitepaper legt uit wat een toegankelijke PDF is, welke regels voor wie gelden en welke technische standaarden (PDF/UA, WCAG, EN 301 549) de maatstaf zijn. Ook leest u hoe PDF remediation werkt: bestaande, ontoegankelijke PDF’s alsnog toegankelijk maken. En waarom het beter is om toegankelijkheid vanaf de bron te regelen, bijvoorbeeld met NLdoc.

2 Wat is een toegankelijke PDF?

Een PDF is van oorsprong een opmaakformaat: het beschrijft waar tekens, lijnen en afbeeldingen op een pagina staan. Voor wie het document ziet is dat genoeg. Voor wie het document laat voorlezen, vergroot of met het toetsenbord bedient, ontbreekt de betekenis: wat is een kop, wat is een lijst, waar begint een tabel, en in welke volgorde moet de tekst gelezen worden?

Een toegankelijke PDF legt die betekenis vast in een structuurboom van tags, vergelijkbaar met de elementen in HTML. De belangrijkste kenmerken:

Tags en structuur

Alle inhoud is getagd als kop (H1–H6), alinea, lijst, tabel, figuur, link, enzovoort. Decoratieve elementen zoals randen en achtergronden zijn gemarkeerd als artefact, zodat hulpmiddelen ze overslaan.

Logische leesvolgorde

De volgorde in de structuurboom komt overeen met de bedoelde leesvolgorde, ook bij kolommen, kaders en voetnoten.

Alternatieve tekst

Afbeeldingen, grafieken en diagrammen hebben een tekstalternatief dat dezelfde informatie overbrengt.

Toegankelijke tabellen

Kopcellen zijn als zodanig gemarkeerd en gekoppeld aan de datacellen, zodat een schermlezer bij elke cel kan vertellen bij welke rij en kolom die hoort.

Taal

De documenttaal is ingesteld (bijvoorbeeld nl-NL), en afwijkende passages hebben hun eigen taal, zodat de spraaksynthese goed uitspreekt.

Titel, metadata en bladwijzers

Het document heeft een betekenisvolle titel die in de titelbalk wordt getoond, en bij langere documenten bladwijzers voor navigatie.

Echte tekst

De tekst is selecteerbaar en doorzoekbaar, dus geen gescande afbeelding van tekst, en tekens zijn correct naar Unicode te herleiden.

Formulieren en links

Formuliervelden hebben een label, een logische tabvolgorde en zijn met het toetsenbord te bedienen. Links hebben een begrijpelijke omschrijving.

Visuele toegankelijkheid

Er is voldoende kleurcontrast, en informatie wordt niet alleen met kleur overgebracht.

Een PDF die er goed uitziet, is daarom nog niet toegankelijk. Of een PDF toegankelijk is, zie je pas aan de onzichtbare structuur.

3 Waarom het belangrijk is

In Nederland hebben naar schatting ruim twee miljoen mensen een beperking. Daarbij komen mensen met dyslexie, laaggeletterdheid, een tijdelijke beperking of een beperking die bij het ouder worden hoort. Voor hen is een ontoegankelijke PDF vaak een gesloten deur, terwijl het document toegang geeft tot rechten, diensten of werk.

4 Wet- en regelgeving

Voor toegankelijke PDF’s zijn in Nederland drie sporen van belang: de regels voor de overheid, de Europese toegankelijkheidsregels voor producten en diensten, en de algemene gelijkebehandelingswetgeving.

4.1 Overheid: Wet digitale overheid en Besluit digitale toegankelijkheid

De Europese Webtoegankelijkheidsrichtlijn (Richtlijn (EU) 2016/2102) is in Nederland omgezet in het Tijdelijk besluit digitale toegankelijkheid overheid (2018). Sinds de inwerkingtreding van de Wet digitale overheid is de verplichting daarin verankerd. De verplichting geldt voor:

• het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen;
• andere publiekrechtelijke organisaties, zoals zelfstandige bestuursorganen;
• hun websites, mobiele apps en de documenten die zij daarop publiceren, zoals PDF, Word en spreadsheets.

De eisen:

• Voldoen aan de Europese norm EN 301 549, die in de praktijk neerkomt op WCAG 2.1 niveau A en AA. Hoofdstuk 10 van de norm beschrijft de eisen voor documenten die geen webpagina zijn, zoals PDF’s.
• Per website of app een toegankelijkheidsverklaring publiceren in het register van DigiToegankelijk, met de status van de toegankelijkheid en een plan voor verbetering.
• Een mogelijkheid bieden om ontoegankelijke inhoud te melden en een toegankelijk alternatief op te vragen.

Uitzondering: kantoorbestanden zoals PDF’s die zijn gepubliceerd vóór 23 september 2018 vallen niet onder de verplichting, tenzij ze nodig zijn voor actieve administratieve processen. Een aanvraagformulier of de actuele voorwaarden van een regeling moeten dus altijd toegankelijk zijn, ongeacht de publicatiedatum.

4.2 Bedrijven: European Accessibility Act

De European Accessibility Act (Richtlijn (EU) 2019/882) is in Nederland omgezet via de Implementatiewet toegankelijkheidsvoorschriften producten en diensten. Sinds 28 juni 2025 moeten onder meer de volgende diensten toegankelijk zijn:

• e-handelsdiensten, zoals webwinkels en online boekingsdiensten;
• bankdiensten voor consumenten;
• elektronische communicatiediensten;
• diensten voor personenvervoer (onder andere websites, apps, e-tickets en reisinformatie);
• e-books en de software om ze te lezen.

Documenten die deel uitmaken van zo’n dienst vallen daar ook onder: denk aan bankafschriften, offertes, facturen, contracten, algemene voorwaarden, tickets en productinformatie. Ook hier is EN 301 549 (WCAG 2.1 AA) de geharmoniseerde maatstaf.

Micro-ondernemingen die diensten leveren (minder dan 10 werknemers en een jaaromzet of balanstotaal van maximaal € 2 miljoen) zijn uitgezonderd. Het toezicht is verdeeld over meerdere toezichthouders, onder wie de ACM (onder meer e-handel en communicatiediensten), de AFM (bankdiensten) en de ILT (vervoer). Consumenten kunnen ontoegankelijke diensten melden.

4.3 Gelijke behandeling en het VN-verdrag Handicap

Naast deze specifieke regels geldt de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz). Die verplicht organisaties om doeltreffende aanpassingen te doen, ook bij het aanbieden van goederen en diensten. Nederland heeft in 2016 het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap geratificeerd, dat toegang tot informatie uitdrukkelijk als recht benoemt. Ook organisaties die niet onder de eerder genoemde regels vallen, kunnen dus worden aangesproken op ontoegankelijke documenten, bijvoorbeeld bij het College voor de Rechten van de Mens.

4.4 Overzicht: voor wie geldt wat?

Deze whitepaper geeft een algemeen overzicht en is geen juridisch advies. Raadpleeg de wetteksten of uw toezichthouder voor uw specifieke situatie.

5 Specificaties en standaarden

‘Toegankelijk’ is meetbaar. De volgende normen bepalen waar een toegankelijke PDF aan moet voldoen.

PDF/UA-1 (ISO 14289-1)

PDF/UA (Universal Accessibility) is de ISO-norm voor toegankelijke PDF’s, gebaseerd op PDF 1.7. De norm beschrijft technisch hoe een PDF getagd moet zijn: elke inhoud is getagd of als artefact gemarkeerd, de structuur is semantisch juist, er zijn tekstalternatieven, lettertypen zijn ingesloten, en de titel en taal zijn ingesteld.

PDF/UA-2 (ISO 14289-2) en PDF 2.0

PDF/UA-2 (2024) is de opvolger, gebaseerd op PDF 2.0 (ISO 32000-2). Het biedt rijkere structuurelementen, betere ondersteuning voor wiskunde (MathML) en verfijnde regels voor bijvoorbeeld notities en verwijzingen. Daarnaast is WTPDF (Well-Tagged PDF) beschreven: een specificatie voor goed getagde PDF’s die zowel toegankelijkheid als hergebruik van inhoud ondersteunt.

Matterhorn Protocol

Het Matterhorn Protocol van de PDF Association vertaalt PDF/UA-1 naar 31 controlepunten en ruim 130 faalcondities. Een deel daarvan is automatisch te testen; de rest vraagt menselijk oordeel. Validatiesoftware zoals de open-source validator veraPDF gebruikt deze faalcondities.

WCAG 2.1 / 2.2 en EN 301 549

De Web Content Accessibility Guidelines (W3C) zijn geschreven voor webinhoud, maar de succescriteria gelden via EN 301 549 hoofdstuk 10 ook voor documenten. Het W3C publiceert specifieke PDF-technieken (PDF1–PDF23) die laten zien hoe een PDF aan WCAG voldoet. WCAG 2.2 (2023) voegt criteria toe. Een herziening van EN 301 549 die hierop aansluit is in voorbereiding.

Checklist: de minimale eisen

1. Het document is getagd (Tagged PDF) en de PDF/UA-identificatie staat in de metadata.
2. Alle inhoud is getagd of gemarkeerd als artefact.
3. De koppen vormen een logische, ononderbroken hiërarchie.
4. De leesvolgorde in de tags klopt met de bedoelde volgorde.
5. Elke betekenisvolle afbeelding heeft een alternatieve tekst.
6. Tabellen hebben kopcellen met een Scope of koppeling.
7. Lijsten zijn getagd als lijst (L, LI, Lbl, LBody).
8. De documenttaal en eventuele afwijkende talen zijn ingesteld.
9. Er is een documenttitel, en die wordt in de titelbalk getoond.
10. Lettertypen zijn ingesloten en tekens zijn naar Unicode te herleiden.
11. Formuliervelden hebben labels en een logische tabvolgorde.
12. Het kleurcontrast is minimaal 4,5:1 voor gewone tekst.
13. Langere documenten hebben bladwijzers.
14. Beveiliging blokkeert hulpsoftware niet.

6 PDF remediation

Met PDF remediation (Engels: remediation, ‘herstel’) wordt een bestaande, ontoegankelijke PDF alsnog toegankelijk gemaakt. Dat is nodig voor documenten waarvan geen goed bronbestand meer bestaat, die van derden afkomstig zijn, of die gepubliceerd moeten blijven en onder een actief proces vallen.

Het proces

1. Inventarisatie en prioritering. Welke documenten staan online, welke worden het meest gebruikt, en welke zijn nodig voor actieve processen? Niet elk archiefstuk hoeft hersteld te worden. Soms is archiveren of verwijderen de beste keuze.
2. Audit. Automatische controle (bijvoorbeeld met veraPDF) gecombineerd met handmatige controle van leesvolgorde, alternatieve teksten en tabellen.
3. Structuur en tags. Tags toevoegen of corrigeren, artefacten markeren, koppen en lijsten herstellen.
4. Inhoud toegankelijk maken. Alternatieve teksten schrijven, tabellen opbouwen met kopcellen, formuliervelden labelen, taal en titel instellen.
5. Validatie. Opnieuw toetsen tegen PDF/UA en WCAG, en testen met hulpsoftware zoals een schermlezer (bijvoorbeeld NVDA).
6. Publicatie en verantwoording. Het herstelde document publiceren en de toegankelijkheidsverklaring bijwerken.

Herstel achteraf of toegankelijk vanaf de bron?

PDF remediation is arbeidsintensief: een complex document van tientallen pagina’s kost al snel uren handwerk. Zolang nieuwe documenten ontoegankelijk worden gemaakt, blijft het dweilen met de kraan open. Een duurzame aanpak combineert daarom twee sporen:

• Voor bestaande documenten: gerichte PDF remediation van wat ertoe doet.
• Voor nieuwe documenten: toegankelijk werken vanaf de bron, met goede sjablonen, opmaakprofielen, getrainde auteurs en tools zoals NLdoc. Overweeg ook of HTML niet de betere publicatievorm is.

7 Toegankelijk vanaf de bron: NLdoc

NLdoc is een open-source initiatief van de Nederlandse overheid, ondergebracht bij Logius, om documenten toegankelijk te maken. Met NLdoc kunnen organisaties een toegankelijke versie maken van een ontoegankelijk document, zoals een PDF of Word-bestand, ook als ze zelf geen toegankelijkheidsexpert zijn.

• NLdoc zet documenten automatisch om naar een toegankelijke vorm, in lijn met de WCAG-richtlijnen.
• Een editor ondersteunt de laatste, menselijke stap: controleren en aanvullen waar automatische conversie tekortschiet, zoals bij alternatieve teksten.
• Omdat NLdoc open source is, kunnen organisaties het in hun eigen omgeving draaien en via API’s koppelen aan bestaande systemen.

NLdoc laat zien dat de oplossing niet alleen in herstel achteraf zit, maar ook in een andere manier van publiceren: toegankelijk by design. Voor organisaties die grote aantallen documenten publiceren, is een combinatie van NLdoc en gerichte PDF remediation vaak de meest efficiënte route.

9 Bronnen

• DigiToegankelijk: informatie over digitale toegankelijkheid bij de overheid en het register van toegankelijkheidsverklaringen
• Wetten.overheid.nl: Wet digitale overheid, Implementatiewet toegankelijkheidsvoorschriften producten en diensten, Wgbh/cz
• Richtlijn (EU) 2016/2102 (Webtoegankelijkheidsrichtlijn)
• Richtlijn (EU) 2019/882 (European Accessibility Act)
• ACM: toezicht op toegankelijkheid van producten en diensten
• EN 301 549 v3.2.1 (ETSI, PDF)
• WCAG 2.1, WCAG 2.2 en de WCAG PDF-technieken (W3C)
• PDF/UA (ISO 14289), Matterhorn Protocol (PDF Association)
• veraPDF: open-source PDF/UA-validator
• NLdoc (broncode, Logius)